第五十二条 各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。 

　　就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。

     【释义】　本条是关于就业援助制度的基本规定。

　　随着就业压力的增加、就业形势的严峻，对就业困难人员实施就业援助已经成为当前政府促进就业工作的一项重要内容，而对就业援助制度的方法、途径、对象等进一步予以明确，以更好地推动就业援助工作的开展也因此成为就业促进法需要解决的一个重要问题。

　　本条包括两款内容。第1款是关于就业援助制度内容的规定，主要包括就业援助的方法、途径、对象等。

　　(1)就业援助的方法，即采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，对就业困难人员实行就业援助。

　　税费减免是指在一定期限一定限额内，减收或者免收就业困难人员从事个体经营应缴纳的税收以及各项行政事业收费。根据有关规定，从事个体经营应缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税等，并上交管理类、登记类和证照类等各种行政事业性收费，为鼓励就业困难人员自主创业，可对其应缴的税费予以一定数额的减免。如国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)规定：“对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的(国家限制的行业除外)，在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，期限最长不超过3年。”

　　贷款贴息是指符合条件的就业困难人员贷款由政府对其利息部分给予补贴。如江西省人民政府《贯彻国务院关于进一步加强就业再就业工作通知的意见》(赣府发[2005]21号文件)规定：“对持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人从事属于国家支持发展的服务业、餐饮业和商贸业项目(国家限制的行业和上述行业中的暴利项目除外)的，按有关规定由中央财政据实全额贴息(展期不贴息)。城镇各类登记失业人员申请小额贷款并从事微利项目的，由财政贴息50％(其中中央财政贴息25％，地方财政贴息25％)。”

　　社会保险补贴是指对符合条件的就业困难人员参加社会保险的，政府对其社保缴费给予一定的补贴。各类企业(国家限制的行业除外)、个体工商户、社区公益性岗位(以下简称用人单位)，招用就业困难人员，与其签订一定期限劳动合同并为其缴纳社会保险费的，对其中按社保缴费规定应由用人单位负担的部分给予补贴；对从事灵活就业并向所在地劳动就业部门办理就业备案手续且以个人身份参加社会保险的就业困难人员，给予一定数额的社会保险补贴。

　　岗位补贴是指政府开发的公益性岗位、机关事业单位工勤岗位、各类企业后勤服务岗位和街道社区组织开发的服务性岗位安排就业困难对象，并与其签订一定期限以上劳动合同的，根据补贴标准，按实际招用的人数给予岗位补贴，期限与劳动合同一致，且不超过国家或地方规定的最长期限。

　　(2)就业援助的途径，即公益性岗位安置等。通过公益性岗位安置就业困难人员，使其实现就业是就业援助的主要途径。就业援助的途径就是通过何种手段使其实现就业。就业困难人员由于其本身或者家庭等原因，在求职时，与其他人员相比，本身不具有较强的竞争力，因此，由政府提供或者开发一些公益性岗位，优先安置这些就业困难人员，使其实现就业，成为就业援助的主要途径。同时，各地可根据实际对就业困难人员在公益性岗位工作的提供适当的岗位补贴。

　　(3)就业援助对象，即对就业困难人员，就业援助制度就是要对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

　　第2款是关于就业困难人员界定的规定，即就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。根据本法的规定，就业困难人员主要有两种情形，一种是难以实现就业，另一种是连续失业一定时间仍未能实现就业。就业困难人员难以实现旧业或者连续失业的原因有多种，可能是：身体状况，如身体残疾、体制过差等；技能水平，如学历较低，没有一定技能或者技能水平较低；家庭因素，如家庭负担过重，有特殊人员需要照顾等；失去土地，如农民因土地征用等原因失去耕种土地，失去收入重要来源等。这些人员由于上述种种原因在就业方面处于劣势，难以顺利实现就业。需要注意的是，不是所有的未就业或者连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，都属于就业困难人员。有些人员属于有就业能力、就业机会，但由于各种原因没有就业需求，自主选择不就业，这些人员就不属于本法规定的就业困难人员。

　　由于就业困难是一个比较抽象、笼统的概念，不同的时期，不同的区域，就业困难人员的范围也是不同的。因此，本法仅对就业困难人员做了一个概括的界定，具体范围仍应由省级人民政府，根据本法的规定，结合本行政区域内的实际情况，做出具体的界定。山东省人民政府《关于进一步加强就业工作的通知》(鲁政发[2006]33号)指出：“享受就业扶持政策的对象包括有劳动能力和就业愿望的下列人员：国有、集体企业的就业转失业人员，国有、集体企业关闭破产需要安置的人员，城镇就业困难人员(含符合规定条件的男性年满50周岁、女性年满40周岁的失业人员，零就业家庭、一户两代、夫妻双方、抚养未成年子女的单亲家庭失业人员以及享受城市居民最低生活保障待遇且失业1年以上的城镇其他失业人员)。以上人员发放《再就业优惠证》，享受扶持政策，有条件的地方可以将就业扶持政策的适用范围扩大到进行失业登记的城镇各类企业的就业转失业人员。享受税收扶持政策的人员按照国发[2005]36号文件规定的范围执行。”安徽省人民政府《关于切实加强就业再就业工作的意见》(皖政[2006]3号)规定：“就业援助的对象主要包括持有《再就业优惠证》的下列人员：(1)国有、集体企业下岗失业人员和国有企业关闭破产需要安置人员中的‘4050’人员(即女40周岁以上、男50周岁以上，计算年龄最晚至2007年12月31日)；(2)市级以上(含市级)劳模、企业军转干部、单亲(丧偶)家庭和夫妻双下岗失业家庭人员、现役军人家属、公安民警家属中就业特殊困难人员；(3)在法定劳动年龄内、有劳动能力并有就业愿望的家庭成员中，目前无人从事有收入的劳动(灵活就业人员年收入月平均达不到当地最低工资标准的)的城镇下岗失业‘零就业家庭’人员；(4)享受城市居民最低生活保障且失业1年以上的失业人员。”